Assim, após a entrada em vigor do actual Regime de Contratação Pública (Lei 20/10, de 7 de Setembro) que, para além de apostar na simplificação dos procedimentos de aquisição de bens e serviços e empreitadas de obras públicas, consagra um capítulo denominado “Ética no Processo de Contratação”, eis que surge a Lei das Parcerias Público-Privadas, a qual reveste primordial importância se atentarmos no facto de as parcerias público-privadas serem uma alternativa, quer à tradicional forma de contratualização, como também à privatização dos serviços prestados pelo Estado.
Publicada em 14 de Janeiro, a Lei 2/2011 (LPPP), entrou em vigor no passado dia 14 de Março, e embora, tanto quanto é do nosso conhecimento, continue a aguardar a publicação da sua regulamentação, promete tornar-se, não só num instrumento de desenvolvimento do País, como também uma fonte de segurança jurídica para os privados interessados em grandes investimentos em áreas, como sejam, infra-estruturas (rodoviárias, ferroviárias, aeroportuárias ou outras), energia ou redes de saneamento.
Como decorre do seu artigo 1.º, a LPPP tem por objecto a definição de normas gerais aplicáveis à intervenção do Estado na determinação, concepção, preparação, concurso, adjudicação, alteração, fiscalização e acompanhamento global das parcerias público-privadas (PPP).

I. Conceito de PPP
A LPPP, à semelhança da lei portuguesa, define parceria público-privada como “o contrato ou união de contratos, por via dos quais entidades privadas, designadas por parceiros privados, se obrigam, de forma duradoura, perante um parceiro público, a assegurar o desenvolvimento de uma actividade tendente à satisfação de uma necessidade colectiva, e em que o financiamento e a responsabilidade pelo investimento e pela exploração incumbem, no todo ou em parte, ao parceiro privado.”
Ou seja, estamos perante (i) um contrato de colaboração entre públicos e privados, (ii) a longo prazo, (iii) compreendo diversas etapas, desde o planeamento até ao fornecimento, (iv) visando valor acrescentado mútuo (lucro para o privado e poupança para o parceiro público), (v) com partilha de riscos, custos e proveitos.
De acordo com a Lei, são fins essenciais das PPP: (i) melhorar a eficiência da afectação dos recursos públicos, (ii) aumentar a capacidade do Estado para realizar investimentos e (iii) melhorar qualitativa e quantitativa o serviço, através de meios de controlo eficazes que permitam uma avaliação permanente.
No entanto, cumpre salientar que nem todas as PPP seguem o regime desta lei. Estão expressamente excluídos do âmbito de aplicação da LPPP, (i) as empreitadas de obras públicas, (ii) os contratos públicos de aprovisionamento, (iii) as PPP cujo valor contratual seja inferior quinhentos milhões de kwanzas e (iv) os contratos de fornecimento de bens ou de prestação de serviços, com prazo de duração igual ou inferior a 3 anos, que não envolvam a assunção automática de obrigações para o parceiro público no termo (ou para além do termo) do contrato.
No que respeita aos sujeitos das PPP, são parceiros públicos o Estado, as Autarquias Locais, os Fundos e Serviços Autónomos e as Entidades Públicas Empresarias, obrigando a LPPP a que o parceiro privado seja uma sociedade de fim específico, constituída antes da celebração do contrato de parceria, com o objectivo de desenvolver o projecto em causa.
A título exemplificativo, a LPPP enumera os contratos de (i) concessão de obras públicas, (ii) concessão de serviços públicos, (iii) fornecimento contínuo, (iv) prestação de serviços, (v) gestão e (vi) colaboração (quando esteja em causa uma infra-estrutura pré-existente) como instrumentos de regulação jurídica das relações de colaboração entre entes públicos e entes privados.

II. Repartição de responsabilidades
De acordo com a regra de repartição de responsabilidades entre o parceiro público e o privado (artigo 5.º da LPPP), caberá ao ente público o acompanhamento e o controlo da execução do objecto da parceria, com o intuito de garantir que são alcançados os fins de interesse público subjacentes ao contrato, e ao parceiro privado competirá preferencialmente o financiamento, o exercício e a gestão da actividade contratada.

III. Partilha de riscos
Esta é uma das matérias mais sensíveis no âmbito das PPP, pelo que é fundamental que na concepção do modelo de parceria se definam, expressa e objectivamente, os termos em que a mesma deverá ser realizada. É isso mesmo que a LPPP vem dispor no seu artigo 7.º: “a partilha de riscos deve estar claramente identificada contratualmente e obedece ao princípio de os diferentes riscos inerentes à parceria devem ser repartidos entre as partes, de acordo com a sua capacidade de gerir esses mesmos riscos aos menores custos para os projectos.”

IV. Pressupostos para constituição de uma PPP
A constituição de uma PPP pressupõe, por um lado, uma clara enunciação dos objectivos da parceria (definindo-se os resultados pretendidos, com uma adequada atribuição das responsabilidades das partes), e, por outro lado, o desenvolvimento de estudos que (i) evidenciem as vantagens relativamente a formas alternativas de alcançar os mesmos fins e (ii) demonstrem aos parceiros privados uma expectativa de obtenção de remuneração adequada aos montantes investidos e ao grau de risco em que incorrem.
Assim, em regra, além de constar do Plano Geral das PPP (PGPPP), documento plurianual e multissectorial aprovado pelo Executivo, a constituição de uma PPP depende da elaboração do respectivo projecto, englobando um estudo técnico-económico-financeiro (de acordo com modelo a aprovar), o qual deve:
i. Cumprir com as normas relativas à programação financeira constantes da Lei do Orçamento geral do Estado;
ii. Definir, prévia e claramente, os objectivos, bem como os resultados que visa obter e ainda permitir uma adequada atribuição de responsabilidades das partes;
iii. Apresentar para o parceiro público uma vantagem face às formas alternativas de alcançar os mesmos fins e conferir ao parceiro privado uma expectativa de remuneração adequado ao montante de investimento, do grau de risco assumido e ao tempo previsto para a execução da empreitada em causa (se aplicável);
iv. Estar adequada às normas legais e demais instrumentos normativos, bem como terem sido previamente obtidos as autorizações e pareceres necessários à sua implementação.
v. Evitar ou diminuir a probabilidade da verificação das modificações unilaterais dos contratos;

V. Estrutura de preparação, execução e acompanhamento das PPP
A LPPP prevê a criação de um órgão de suporte às PPP: a Comissão Ministerial de Avaliação das Parcerias Público-Privadas (CMAPPP), a qual deve apreciar e deliberar sobre matérias como o manual de procedimento e o PGPPP, bem como aprovar as propostas de projectos de PPP e orientar o processo de contratação, e ainda apreciar e deliberar sobre os relatórios de execução dos respectivos contratos.
A propósito da competência da CMAPPP para o lançamento das PPP, cumpre alertar para o facto da epígrafe do artigo 12.º da LPPP mencionar “lançamento de concurso público de parceria”, o que pode originar equívocos. Conforme resulta do corpo do artigo, o lançamento da parceria é feito segundo o procedimento adjudicatório aplicável, já previamente aprovado pelo Tribunal de Contas, nos termos da legislação da contratação pública (a Lei 20/10, de 7 de Setembro, supra mencionada), pelo que – apesar da epígrafe - podem ser utilizados no lançamento de uma PPP quaisquer tipos de procedimentos de contratação previstos na lei.
Ainda a respeito do procedimento adjudicatório, relembre-se que a Lei 20/10, de 7 de Setembro, pretende ser também um instrumento de fomento do empresariado angolano, pelo que estabelece que nos procedimentos de contratação devem ser preferencialmente seleccionadas entidades nacionais.
Voltando às PPP o procedimento termina, depois de seleccionado o parceiro privado e obtida a aprovação do Tribunal de Contas, com o encaminhamento pela CMAPPP do dossier do projecto de parceria, juntamente com a minuta do contrato, para a aprovação do Titular do Poder Executivo e assinatura do contrato pelos departamentos ministeriais da Economia, Finanças e da tutela sectorial, em representação do Estado.

VI. Equilíbrio financeiro
Sendo as PPP um instrumento de desenvolvimento económico, especialmente adaptado para países com necessidades de implementação acelerada de infra-estruturas – transportes, energia, água e ambiente, compreende-se que o legislador angolano tenha tido um especial cuidado na estatuição de regras relativas ao equilíbrio financeiro.
A LPPP prevê a possibilidade de reequilíbrio financeiro da PPP quando ocorra uma alteração significativa das condições financeiras de desenvolvimento da parceria (por exemplo, nos casos de modificação unilateral imposta pelo parceiro público ou nos casos de melhoria das condições de financiamento), devendo constar expressamente das peças do procedimento ou do título contratual, não só os pressupostos em que há lugar à reposição do equilíbrio financeiro em favor do parceiro privado, como também à partilha a favor do parceiro público de benefícios financeiros do desenvolvimento da parceria.
A reposição do reequilíbrio financeiro (a favor do parceiro privado ou do parceiro público) é efectuada na forma acordada pelas partes, a qual pode consistir nas seguintes modalidades (individualmente ou combinadas): (i) alteração do prazo da parceria, (ii) aumento ou redução de obrigações de natureza pecuniária e (iii) atribuição de compensação directa.

VII. Fundo de garantia
À semelhança do sistema brasileiro, a LPPP prevê que a execução financeira das PPP seja garantida por um fundo público especial, denominado Fundo de Garantia das Parcerias Público-Privadas (FGPPP), a ser criado pelo Executivo, que tem como finalidade prover as eventuais obrigações pecuniárias contraídas pelo Estado que, por questões ou por factos de natureza económica extraordinária, não possam ser cumpridas com fundos especificamente alocados à PPP pelo Estado.

VIII. Foro
Para além dos Tribunais Judiciais, a LPPP prevê a resolução de litígios emergentes das relações estabelecidas no âmbito das PPP, à arbitragem, nos termos da Lei Sobre Arbitragem Voluntária em vigor na República de Angola.

Em conclusão, a implementação da LPPP vai permitir mobilizar mais recursos financeiros para os investimentos públicos e privados em curso em Angola e trará também vantagens no tocante à transferência de tecnologias e maior capacidade de gestão.
Para os investidores, no novo quadro legal sobre PPP, são inegáveis as vantagens decorrentes da existência de maior abertura na prossecução de projectos de investimentos, tais como nas concessões de obras públicas, de serviços públicos, nos contratos de fornecimento contínuo ao Estado e para as infra-estruturas já existentes.
Por fim, não pode deixar de alertar-se que, em matéria de PPP, não chega conhecer a Lei, sendo fundamental o acompanhamento e aconselhamento por profissionais, que conjuguem um sólido conhecimento da jurisdição angolana com uma vivência da realidade daquele País.
 

Ana Sofia Catarino, sócia
José Luis Pinto de Mesquita, advogado-estagiário
Teixeira de Freitas, Rodrigues e Associados
Sociedade de Advogados RL